煤電矛盾化解還是要靠市場力量
煤炭和煤電矛盾此起彼伏
中國自2001年加入世貿(mào)組織后的十年里，多數(shù)年份經(jīng)濟(jì)呈兩位數(shù)增長，帶動煤炭及能源需求大幅增加，煤炭價(jià)格除2008-2009年全球金融危機(jī)爆發(fā)期間短暫猛漲急跌外，總體上持續(xù)穩(wěn)步上揚(yáng)，煤炭產(chǎn)量也猛增，是煤炭行業(yè)的“黃金十年”。在煤炭價(jià)格逐步市場化的同時(shí)，電力價(jià)格管制卻并未同步放開。以燃煤發(fā)電為主的火力發(fā)電是我國電力生產(chǎn)的絕對主力，2010年，火力發(fā)電占全國發(fā)電量的比例接近80%，2015年仍然高達(dá)74%。雖然從2004年開始引入了“煤炭電力價(jià)格聯(lián)動機(jī)制”，但是，聯(lián)動周期和幅度等機(jī)制設(shè)計(jì)與市場變動相比，靈活性不足，而且，在執(zhí)行層面由于各種原因，經(jīng)常不能按時(shí)足額到位，使得“市場煤、計(jì)劃電”矛盾難以有效疏導(dǎo)，“煤電頂牛”現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生，行業(yè)運(yùn)行協(xié)調(diào)難度大。
從2012年開始，中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，煤炭和能源需求強(qiáng)勢不再，煤炭價(jià)格步入下行通道。從2014年起，煤炭產(chǎn)量連續(xù)三年下降。環(huán)渤海動力煤價(jià)格從2011年底800多元/噸持續(xù)下降至2016年1月370元/噸，煤炭企業(yè)叫苦不迭; 在政策干預(yù)支持下，2016年下半年煤炭價(jià)格陡然反彈，11月，環(huán)渤海動力煤價(jià)格指數(shù)突破600元/噸，2017年一季度仍為594元/噸，同比上漲56%，帶動煤炭企業(yè)效益大幅回升，部分煤炭企業(yè)一季度利潤已經(jīng)超過去年全年水平，但與此同時(shí)，燃煤發(fā)電企業(yè)效益陡降，一些企業(yè)已陷入虧損。煤炭和煤電雙方先后游說政府出手干預(yù)，爭取各自利益。
行政干預(yù)平衡煤電雙方利益
在2016年1月煤價(jià)跌至多年低位后，2月1日，國務(wù)院《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》下發(fā)，規(guī)定從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項(xiàng)目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項(xiàng)目和產(chǎn)能核增項(xiàng)目;用3至5年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數(shù)量。引導(dǎo)企業(yè)實(shí)行減量化生產(chǎn)，從2016年開始，按全年作業(yè)時(shí)間不超過276個(gè)工作日，重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產(chǎn)。隨后，煤價(jià)企穩(wěn)回升，緊接著，各有關(guān)部門先后出臺各種舉措，不斷加大干預(yù)和調(diào)控力度，煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量雙降突出，煤價(jià)從7月開始加速上揚(yáng)，局部地區(qū)煤炭供應(yīng)很快由松轉(zhuǎn)緊。
為了抑制煤價(jià)過快上漲，9月，政府部門先后啟動煤炭二級、一級響應(yīng)機(jī)制，增加煤炭產(chǎn)量。隨后又在“保障冬季煤炭穩(wěn)定供應(yīng)全國電視電話會議”上出臺新政，允許符合條件的煤礦四季度在276-330個(gè)工作日之間釋放產(chǎn)能，不過，規(guī)定沒有參與產(chǎn)能釋放的煤礦仍要嚴(yán)格執(zhí)行276個(gè)工作日產(chǎn)能制度。10月25日，國家發(fā)展改革委再次召集會議，要求已批準(zhǔn)的先進(jìn)產(chǎn)能礦井盡快釋放產(chǎn)量，鼓勵(lì)煤企與用戶簽訂有量有價(jià)的2017年長約，希望主要煤企在適當(dāng)釋放產(chǎn)量保供的情況下穩(wěn)定價(jià)格。11月上旬，在政府部門的積極協(xié)調(diào)下，神華和中煤兩大煤炭央企先后與五大電力企業(yè)簽訂了電煤長約;11月23日，山西焦煤與六大鋼鐵企業(yè)簽署焦煤長約;在12月1日的2017年度全國煤炭交易會上，10家煤炭企業(yè)也簽署了長約。2017年1月，有關(guān)部門和協(xié)會下發(fā)了《關(guān)于平抑煤炭市場價(jià)格異常波動的備忘錄的通知》，根據(jù)煤價(jià)波動幅度確定對應(yīng)調(diào)控辦法。4月，《關(guān)于加快簽訂和嚴(yán)格履行煤炭中長期合同的通知》也下發(fā)，對長約做出量化要求，強(qiáng)化懲罰措施。
行政干預(yù)的負(fù)面作用不容小視
在這一輪行政干預(yù)的前期，所有政策聚焦于壓產(chǎn)能、減產(chǎn)量，推動煤炭價(jià)格上漲，改善煤炭企業(yè)處境，后期所有政策聚焦于增產(chǎn)量、控價(jià)格，避免價(jià)格繼續(xù)上揚(yáng)，影響燃煤發(fā)電等用煤企業(yè)效益。但是，中間市場變化之快也令人猝不及防，政府部門動用了行政和計(jì)劃等多種手段，各種要求、督促和檢查層出不窮，工作任務(wù)異常繁重。這種深度市場調(diào)控干預(yù)如果持續(xù)下去，一是弱化市場在資源配置中的決定性作用，使得價(jià)格信號扭曲失真，引發(fā)資源錯(cuò)配和效率損失。政府干預(yù)很難做到公平和效率的統(tǒng)一，“一刀切”便于執(zhí)行，但難免傷及無辜，靈活執(zhí)行更為合理，但又會為渾水摸魚留下借口。政府干預(yù)有意無意之中會挑選贏家輸家，市場競爭優(yōu)勝劣汰功能不能發(fā)揮作用。二是會扭曲政企關(guān)系的預(yù)期，企業(yè)不加強(qiáng)自身市場競爭能力建設(shè)，遇到困難就找政府，等待政府干預(yù)和救濟(jì)，缺少主動轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的壓力和動力，政府則陷入平衡各種利益的紛爭中，職能轉(zhuǎn)變困難，有限的公共資源不能用于市場競爭的基礎(chǔ)制度建設(shè)和聚焦國家戰(zhàn)略規(guī)劃及實(shí)施，難以更好地發(fā)揮政府的作用。
充分運(yùn)用市場力量化解煤炭與電力矛盾
中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定已明確指出，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈?；饷禾亢兔弘娦袠I(yè)矛盾也應(yīng)遵循這個(gè)基本要求。
1 充分運(yùn)用市場機(jī)制來化解煤炭過剩產(chǎn)能。
煤炭是商品。煤炭價(jià)格高低和煤炭產(chǎn)能過剩與否和過剩多少由市場來決定，企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身情況和對行業(yè)的判斷分析確定自身應(yīng)對策略，不論是增產(chǎn)、減產(chǎn)、收購、兼并、出售、破產(chǎn)還是轉(zhuǎn)型，都應(yīng)該是在遵守國家法律規(guī)范前提下的自主行為。煤炭企業(yè)不能在價(jià)格低迷經(jīng)營困難時(shí)就以就業(yè)和社會穩(wěn)定當(dāng)借口，要求政府救市托市。煤炭產(chǎn)能過剩較多和價(jià)格蕭條的時(shí)期，正是煤炭市場淘汰劣質(zhì)企業(yè)和劣質(zhì)產(chǎn)能的機(jī)會。很多人認(rèn)為這一輪產(chǎn)能過剩極其嚴(yán)重，為什么在過剩產(chǎn)能遠(yuǎn)未去除的情況下市場價(jià)格就出現(xiàn)大反轉(zhuǎn)?對產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的判斷是否缺乏合理依據(jù)?去產(chǎn)能和去產(chǎn)量能否完全區(qū)分開?去產(chǎn)能的邊界何在?對這些問題的認(rèn)識還都有待深化。政府部門要保持定力和信心，不要貿(mào)然打亂煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)供求的作用。
2 維護(hù)公平競爭制度，夯實(shí)失業(yè)救助機(jī)制。
防范企業(yè)串謀哄抬或打壓價(jià)格是政府部門的重要職責(zé)，是市場競爭有效運(yùn)行的條件。在我國，情形有時(shí)卻恰恰相反，某些行業(yè)出現(xiàn)困難時(shí)，部分企業(yè)堂而皇之地把聯(lián)合操縱市場供應(yīng)和價(jià)格當(dāng)成解困的手段，政府部門不僅不予查處，反而默許甚至公開支持。政府職能定位的轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求還存在很大差距。無論在煤炭行業(yè)蕭條還是高漲時(shí)期，政府部門都要堅(jiān)決維系好生產(chǎn)安全、產(chǎn)品質(zhì)量、污染排放、能源消耗、水資源消耗等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的強(qiáng)制約束作用，以標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來支持淘汰落后產(chǎn)能。政府要加大力度做好失業(yè)救濟(jì)工作，完善失業(yè)人員基本福利保障和社會兜底，支持煤炭行業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和再就業(yè)。
3 深化電力體制改革 完善電力成本疏導(dǎo)機(jī)制。
加快推進(jìn)電力市場化，落實(shí)管住中間放開兩頭的基本改革思路，包括燃煤發(fā)電在內(nèi)的所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都要過渡到自行協(xié)商電價(jià)電量;放開公益性和調(diào)節(jié)性發(fā)電以外的發(fā)用電計(jì)劃，逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計(jì)劃電量，落實(shí)好中發(fā)[2015]9號文之后核準(zhǔn)煤電機(jī)組不再安排發(fā)電計(jì)劃、一律參與市場交易的要求;對于沒有參與電力市場交易的燃煤機(jī)組上網(wǎng)電量，其上網(wǎng)電價(jià)采用的煤炭電力價(jià)格聯(lián)動機(jī)制要盡快完善，要借鑒成品油價(jià)格機(jī)制運(yùn)行情況，實(shí)行小幅快調(diào)的成本疏導(dǎo)制度;盡快充實(shí)對自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格和成本的檢查監(jiān)督能力，盡快全面核定輸配環(huán)節(jié)合理成本和準(zhǔn)許收益，確保中間環(huán)節(jié)的價(jià)格和成本得到有效管控，使燃煤發(fā)電等發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)對輸配環(huán)節(jié)的成本費(fèi)用能夠形成明確合理的預(yù)期。通過加大改革力度確保電網(wǎng)運(yùn)行和電力調(diào)度客觀中立，確保電力配售競爭公平。
4 完善煤炭和煤電國有企業(yè)管理制度。
國有企業(yè)在煤炭和煤電行業(yè)影響力巨大。要讓市場在煤炭和電力資源配置中起決定性作用，還原煤炭和電力的商品屬性，就要處理好國有企業(yè)的問題。既要把對國有企業(yè)的管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”加以轉(zhuǎn)變，也要積極探索混合所有制等多種形式來改善企業(yè)治理，提高經(jīng)營效率和競爭力。要嚴(yán)格限制煤炭和煤電企業(yè)利用自身優(yōu)勢和影響力妨礙和干擾市場公平競爭，同時(shí)強(qiáng)化煤炭和煤電企業(yè)作為法人主體的硬預(yù)算約束，對經(jīng)營不善、資不抵債的“僵尸企業(yè)”嚴(yán)格按照法律程序?qū)嵤┲亟M或破產(chǎn)清算。政府部門不得為了減少國有企業(yè)數(shù)量或者為了強(qiáng)調(diào)煤電聯(lián)營而實(shí)施“拉郎配”式重組，也不得要求金融機(jī)構(gòu)無節(jié)制地向效益不佳的煤炭或煤電項(xiàng)目提供融資。
此外，圍繞讓市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的基本要求，要加強(qiáng)各級政府的市場經(jīng)濟(jì)管理知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)市場監(jiān)管能力建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。要進(jìn)一步處理好中央和地方的權(quán)責(zé)利關(guān)系，優(yōu)化地方政府政績評估體系，弱化GDP和稅收等評價(jià)指標(biāo)，減少投資煤炭和煤電項(xiàng)目的盲目沖動，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)質(zhì)量等方面的考評要求。
煤炭是能源行業(yè)里較為市場化的品種，近期的各種干預(yù)和調(diào)控使得煤炭市場有逆向發(fā)展的態(tài)勢。政府要著力搞好市場競爭的基本性制度建設(shè)，維護(hù)公平競爭秩序，打擊市場操縱和惡性競爭行為，強(qiáng)化環(huán)保、安全、質(zhì)量等要求，但不宜直接干預(yù)生產(chǎn)，打亂市場調(diào)節(jié)的步伐。去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，但去產(chǎn)能是一個(gè)相對較長的過程，采用短期迅速調(diào)整的辦法雖然有收效，卻也會產(chǎn)生副作用。要對通過市場力量化解煤炭過剩產(chǎn)能保持足夠信心，加快推進(jìn)電力市場化改革，從而使煤炭和煤電雙方在市場經(jīng)濟(jì)框架下化解分歧和矛盾。
來源：財(cái)新網(wǎng)
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